【21世纪马克思主义研究中心】党建联建：统合治理视角下的基层治理效能提升路径

　　一、问题的提出与文献观照

　　党的十八大以来，在治理体系和治理能力现代化进程逐步加速的背景下，治理效能前所未有地成为新时代中国特色社会主义实践的重要目标之一。“中国模式”“中国方案”等蕴含着中国经济社会发展成就的词汇高度凝练了丰富的经济社会治理的成功经验，意味着中国在许多领域已经突破了权力高度集中的国家治理结构，通过纵向尤其横向的开放式跨界合作，初步建立了一整套与时代发展相适应的治理体系和行之有效的治理机制，基本优化了多元主体间的结构关系、资源配置、运行机制和管理方式等，从而极大地提升了治理效能。

　　经济运行方式和社会结构的变迁是改革开放战略的最显著特征，与之相应地摆在中国面前的是日益复杂而又非常棘手的重大治理难题。尤其是在超大规模后发国家，促进全体人民共同富裕，全面建成社会主义现代化强国，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴，对治理提出新的更高要求。成型于20世纪80年代的压力型体制将治理任务层层下达至基层，“且在治理重心下移的改革中，自上而下的行政压力还在不断加大”。作为党和政府组织体系终端的基层始终承担着直面治理难题的属地责任，而破解治理难题的关键在于治理效能是否得以新提升。

　　就基层治理实践而言，治理效能的新提升有赖于构建一个具有鲜明中国特色的以基层党建为统领的治理共同体。既往的基层治理“严格建立在以政府为中心的等级化结构中，政府拥有最高权威，对社会整体负责，追求公共利益最大化”。然而，“权威体制与有效治理之间存在着天然张力”。基于治理有效性，党的十九届六中全会明确提出构建人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，党的二十大对此再次作出突出强调。治理共同体之于治理效能提升的攸关意义，使得多元主体参与的共同体治理逐渐成为中国治理实践的常规方式。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，“全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴，关键在党”。在基层治理实践中，基层党组织与其他治理主体不可等量齐观。基层党组织既是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础，又是党实现动员和组织社会的基本组织资源，实际上成为将中央的决策部署转化为实际治理行动的“转换器”，在基层治理实践中发挥着统领推进的核心作用。因此，接续实施的党的建设伟大工程促使形成了一个自上而下的加强基层党组织建设的科层党建模式，确保了基层党组织在基层治理中对其他主体的整合。但是，单位制党建因基层党组织单位化而不可避免地造成了组织分割，导致不同程度地存在着结构碎片化、资源离散化、行动分割化等自身无法逾越的局限，不利于增进多元治理主体间的联结强度，在某种程度上也抑制了基层党组织功能的更有效发挥，进而影响到整体治理效能。

　　创新基层党建组织形式，是建设有效的基层治理共同体的关键。基层治理的自主性在提升治理效能的同时也推动着基层担当起治理创新的“第一行动集团”角色，由此产生了一种跨地域、跨行业、跨组织隶属的基层党组织共建形式，即两个以上的基层党组织根据共同拟定的章程、协议，以自发或自主形式结对，开展基层党建及其他业务合作，被称为党建联建。多方结对联建的主旨是以联建党组织为统领的多元主体自主性合作，其本质就是一个基于治理的自主性共同体。因此，党建联建再造了党与多元主体的关系，产生了激发多元主体参与治理活力的新机制，对于基层治理具有不可忽视的作用03I。这种自主合作形成的治理结构及其运行机制所蕴含的提升基层治理效能的功能，值得深入探讨。

　　二、重构基层治理共同体的党建联建

　　党建创新是基层党组织建设的一个重要价值取向。作为党建创新的重要实践成果，党建联建已经广泛分布于全国各地，而且类型多样。无论是基层党组织的自发结对，还是自上而下有组织地动员基层党组织自主结对，不同类型的党建联建都通过对基层党组织的统合及合作机制的构建，重构了有别于传统的“差序—协同” “ 一轴多元”等“差序”关系下治理结构形态的基层治理共同体，充分发挥着联建党组织作为治理中心的统合治理作用。

　　(一)案例选择与研究方法

　　本研究选取S省作为研究地点，以党建联建为研究对象，进行深度案例观察。党建联建是近年来各地进行党建实践创新形成的“党的基层组织设置方式和活动方式创新”的重要成果，目前党建联建多元创新实践遍及全国31个省(直辖市、自治区)，有的党建联建横跨不同行政区域，其中，跨省的党建联建涉及21个省(直辖市、自治区)，有些地区还实现了党建联建的区域全覆盖。就全国范围而言，S省并不是严格意义上的党建联建创新实践的原发地，但本研究之所以选取S省的党建联建作为研究对象，主要源于三个方面的考量：一是从党建联建的类型角度看，S省和国内其他省(直辖市、自治区)的党建联建具有高度的相似性，而且覆盖了不同类型的党建联建。这些类型不同的党建联建与其他省(直辖市、自治区)一样也分布在不同的地市。二是S省的党建联建实践活跃程度高，具有一定的地域代表性和典型性。S省位于中国东部沿海发达地区，拥有良好的创新传统。虽然党建联建是基层党建的新生事物，但是S 省的联建实践表现出较高的活跃程度，于是呈现出了联建形式多样化的态势。三是S 省的党建联建创新实践效果明显。和其他省(直辖市、自治区)相比，S省的党建联建实践在社会矛盾化解、脱贫攻坚、乡村振兴、共同富裕等多个领域都取得了良好的成效，为此S省还以政策为牵引，从省级层面“全面推进全域党建联盟”。党建联建从自发结对到自上而下有组织动员的自主结对，联建实践路径的转换即是党建联建实践效果的最好例证。

　　为了更加有力地阐释党建联建因重构治理结构与运行机制所蕴含的提升基层治理效能的功能，本文在构建新的解释框架的基础上，既着眼于S 省党建联建创新实践的宏观分析，又从全省范围内选取了分布于不同地市的多个党建联建作为观察单元，对其进行微观层面的降维分析，这样也保证了党建联建的全貌展现。为此，本研究收集了尽可能多的证据资料：首先是对部分参与党建联建的基层党组织、有关上级党政部门、利益关联者进行访谈的一手资料，这些资料来自党建联建实践者以及作为考核评价主体的上级部门，因而更富有说服力，能够为本研究提供更加具体的证据支撑；其次是通过各个政府官方网站获取的有关党建联建实践的领导讲话、经验总结、政策文件等文本证据；再次是通过各个地方的官方媒体获取的涉及党建联建创新实践的新闻报道。

　　(二)党建联建的实践样态

　　中国共产党是一个马克思主义的使命型政党，肩负着实现现代化、实现民族伟大复兴、实现共产主义的多重使命，这就决定了基层治理的创新目标和任务选择，而治理自主性以及“晋升锦标赛”则进一步调动了基层谋求治理创新的积极性和主动性，推动着治理创新实践成为一种组织化的惯习。在此背景下，党建实践创新顺理成章地成为基层党组织建设多元目标中的重要价值取向。当然，这一价值取向跟我们党作为世界上最大的马克思主义执政党不断深化执政规律认识以及科学把握世界政党发展规律更是息息相关。党的二十大强调，党的自我革命永远在路上。坚持自我革命是我们党百年奋斗的宝贵历史经验，自我革命不仅彰显了中国共产党人接续奋斗的实践品格和精神底色，而且也鲜明体现了党的建设不断开创新境界的深刻意蕴。从夺取新民主主义革命伟大胜利到开创中国特色社会主义新时代，我们党一以贯之地以“时刻保持解决大党独有难题的清醒和坚定”不断创新党的建设，推进党的自我革命。党勇于自我革命的自觉强化，为基层党组织建设进一步明确了价值取向，极大地推动着基层党组织建设创新实践层出不穷。

　　基层党组织建设历来都是S省党的建设的重点任务。作为基层党组织建设的组织形式创新，自从基层党组织开展党建联建活动以来，S省的党建联建创新实践呈现出了活跃程度高的基本态势，形成了较为丰富的多元创新实践成果。概括来看，S省的党建联建创新实践主要沿着两条路径展开：

　　首先，两个以上的基层党组织自发地进行结对开展联合党建，是党建联建的普遍路径。根据我们调研发现，在党建联建的初始阶段，多数党建联建都是基层党组织自发结对开展党的建设而产生的。在这个过程中，各个基层党组织基于自愿原则，通过签订共同拟定的章程或者协议，自发地与其他基层党组织联合开展党的建设。有党建联建成员表示，“与其他基层党组织开展联合党建，就是为了进行组织共促。每个党组织各有各的资源优势，通过党建联建，可以取长补短，实现资源共享、经验共用等” ( 访谈编码：21D01)。由此可以看出，党建联建参与者对自身定位、使命任务和党的建设的认识在很大程度上促进了党建联建的形成，而且这种插花分布的党建联建并没有采用“任务中心化”的方式进行高位阶推动。党建联建形成的内在动因揭示出基层党组织不仅能够发挥统领基层治理的作用，还能够联结起来形成多元共治格局。

　　其次，自上而下有组织地动员基层党组织，自主结对开展联合党建，是党建联建潜在的治理功能得以有效发挥基础上的重要创建途径。就全国而言，有组织地动员基层党组织结对开展联合党建，散见于党建联建发展的各个阶段。但是， S 省自上而下进行组织动员，推动基层党组织开展党建联建，主要集中于近几年。“党建联建效果明显，它优化了基层组织形态，通过基层党组织之间的融合带动了地方发展，特别是促进了连片发展、区域发展，具有抱团发展的功效”(访谈编号：22L02)。党建联建成员也认为，“党建联建在促进地方发展上发挥了积极作用，它改变了过去那种各自为政的发展方式，通过联建促进了资源的有效配置，这在农村地区表现更为突出”(访谈编号：21D02)。党建联建在基层治理特别是推动农村地区经济发展方面作用明显，有些地市开始有意识地推动基层党组织进行结对，甚至有些地市开始探索党建联建区域化。正是基于基层探索实践的成功经验，S省在2021年出台的一个专项治理方案就明确提出了全面推进全域党建联建。

　　2022年，该省委组织部将全域党建联建列为保障民生的重要举措，积极引导企业党组织和农村党组织结对。这其中，党政部门充分发挥了重要的引导作用，与谁结对以及联建成员之间以什么样的方式开展基层党建特别是业务合作，主要取决于参与联建的基层党组织。S省党建联建创新实践给我们展示了一个极为清晰的演进逻辑，也就是党建联建的初始运行实践不仅丰富了基层党建的组织形式和活动方式，激发了基层党组织活力，而且赋能增效于基层治理实践，如在脱贫攻坚、乡村振兴、共同富裕等基层专项治理领域发挥了重要作用，因而促使党建联建走进决策者视野，并逐渐演变成为地方治理实践的一种制度性安排，推动着党建联建最终以组织化的形式统领基层治理实践。党建联建的组织化、制度化反过来又赋予党建联建更多的使命、功能以及更加鲜活的生命力，这其中就蕴含了优化基层治理的丰富内涵。

　　党建联建的两条实践路径，促进了基层党组织开展党建联建的形式多样化。理论上讲，只要设立了基层党组织，不论其单位性质如何，均可结对进行党建联建，成为党建联建的成员单位，这样不仅扩大了党建联建成员单位涉及的范围，也促进了党建联建成员单位的多元化，进而使得党建联建的实现形式呈现出多样性特征。在调研中我们发现，党建联建的成员单位涉及范围较为广泛，也因此形成了多种类型的党建联建，概括起来主要有以下几种类型：一是从地理空间的覆盖面看，既有区域内基层党组织全员参与的党建联建，即区域化党建联建，也有跨区域的党建联建，如跨村社、镇街、县区，2021年 F市辖内的一个村级党组织与其他三省五县的五个村级党组织还建立了跨省党建联建；二是从涉及领域看，主要有行业性党建联建(如文旅行业党建联建、有机农业党建联建等)、功能性党建联建(如乡村振兴党建联建、共同富裕党建联建)、帮扶性党建联建(如对口援建党建联建、结对帮扶党建联建)等等；三是从联建成员单位的性质看，不仅有街道社区党建联建、农村党建联建、银企党建联建、校企村党建联建、政企村党建联建、政社党建联建，也有医企党建联建、村社党建联建等多种组合类型的党建联建；四是从党建联建成员单位的数量看，既有两个基层党组织结对的一对一式党建联建，又有三个甚至更多基层党组织共同结对的多成员党建联建。

　　尽管党建联建的实现形式多样，联建成员单位复杂多元，党建联建一般会建立相应的组织架构。总体上来说，党建联建属于新生事物，且处于探索发展阶段，因此，它具有“非正式”特征，即便S 省全面推进党建联建实践探索，充其量党建联建也只能算作“准正式”制度安排。党建联建的这一特征，注定了其在不同区域、不同类型上发展的不平衡性，这首先体现在组织架构设置上。从S 省各地市的实践状况来看，有一部分地区、类型的党建联建仅仅约定了联建目标、联合党建的主要内容等，还没有建立起稳定的组织架构。除此之外，大多数党建联建还是建立了相应的组织架构，一般在内部设立联建主席，主席通常由联建成员单位轮流担任，主席下设数量不等的专委会负责联合党建、业务合作等具体事宜。党建联建通过联席会议、联系专员等制度，以组织共建、业务合作等多种载体开展非实体性互利合作。

　　(三)统合治理：党建联建的分析进路

　　因应公共管理界域的复杂性，治理共同体成为治理效能新提升的重要范畴，当然也是当代治理实践的重要价值取向。但是，治理共同体并不必然带来治理的有效性，假如在共同体内部存在某种结构性脱耦或者机制性梗阻，就不仅不能够实现有效的治理，而且还完全有可能造成治理的失败。不论如何，协同治理、整体性治理等概念为优化治理实践开辟了新的视角，并且对突破治理的碎片化挑战发挥了建设性作用。而且，技术赋能论又进一步将现代科学技术引入治理实践，以现代科学技术赋能驱动多元治理主体的合作行动。就技术层面而言，治理共同体并非多元主体间的机械组合或强制性结合，它需要在保持法人地位的基础上实现结构或功能的相互嵌入，建立起相互合作的规范与共识、交涉与协作机制，进而实现不同治理主体在功能上的互补、行动上的协调和资源上的整合。诚然，多元主体间关系是保障整体治理效能的关键，恰恰由于治理中心的缺失导致治理共同体内部关系混乱的实践案例实属不足为奇，这里的治理中心乃指共同体中的主导性力量。治理关于国家公共事务相关的管理活动和政治活动的内涵本身就暗含了控制与引导的意涵，也表明治理实践中在多元主体保持合作的同时理应存在一个统筹治理权力的治理中心。那么，如何在治理中心与其他治理主体之间建立起融洽的治理关系就直接影响着共同体治理的有效性。为此，“差序—协同”关系论立足多元主体间的力量对比差异、参与程度以及角色功能等方面的非对称性，将参与治理的多元主体间关系建构为以党组织为核心的同心圆网络结构，形象地展示出“差序”关系下的治理结构形态。

　　更进一步说，与其他政党不同，中国共产党领导基层治理的典型特征为扎根基层社会，党组织在基层治理中实际上发挥着“统合”功能。“行政—政治—公司”统合机制、政治统合制、治权统合等“统合”概念，初步观照了治理实践中的治理中心议题，揭示了多重治理逻辑糅杂下的统合逻辑的优位，昭示了治理的统合化新倾向。在统合逻辑中，党委领导是社会治理结构的第一特征，也就是说党委是社会治理体系的“中心”，体现在基层党组织覆盖于整个治理网络。这种基层党组织对多元主体的统合而形成的“一轴多元”的治理格局被称为“统合治理”。理论上讲，统合治理不仅体现在党组织对其他主体的吸纳、整合上，而且也应当体现在基层党组织之间的统合对于其他治理主体产生的统合治理逻辑。依此，本文在已有研究的基础上把统合治理作进一步细化，将其阐发为以基层党组织的统合所形成的联建党组织为统领，依托基层党组织将其所套嵌的多元治理主体及其优势资源一同统合起来，从而形成联建党组织统合下的治理共同体(见图一)。首先，基层党组织的统合是统合治理的前提。多元异质组织如何联结并切实在行动上实现合作，是治理共同体形成及其有效合力生成的关键。构建治理共同体的主要面向就是围绕治理效能，将多元主体及其拥有的治理资源统合起来。通常来说，统合多元主体参与治理实践需要满足一定的条件，即要么治理中心依托自身掌控的资源优势能够把多元主体动员和组织起来，要么在治理实践中多元参与主体的意愿和需求能够得到实现，但问题的关键在于，具有异质性的多元主体会因参与目标、价值准则等的差异性导致难以找到一个满足各方意愿和需求的最大公约数。即便上述条件一应俱全，也不一定必然带来治理的有效性，原因在于有效的共同体治理还取决于共同体内部多元治理主体间的联结强度。治理主体间联结强度还与其在治理关系网络中所处的位置息息相关，“差序”关系下的治理结构形态完全有可能降低治理主体协同行动的积极性。消解上述种种问题的最有效方式，就是通过对基层党组织的统合来实现对多元治理主体的统合，也就是打破基层党组织的科层制约束，促成基层党组织的横向“跨界”联结，以基层党组织的联结带动多元主体走向有效的共同体治理，与此同时也保证了治理实践中基层党组织的“在场”和联建党组织统合治理权的发挥。

　　其次，合作机制的构建是统合治理的关键一环。治理结构与治理机制是决定治理效能的两大关键。基层党组织的统合明确了多元主体在治理关系网络中的基本位置，初步建立了基层治理的一个共同体，那么，共同体内部的多元治理主体之间以什么样的形式开展合作，则是治理资源优化配置及治理共同体效能有效发挥的关键。合作机制映射出统合治理的基本逻辑，也就是说，它体现的是多元治理主体相互合作的共识，厘清了参与治理的方式，规定着治理资源配置的路径，是实现多元治理主体的各自功能相互嵌入的关键载体。从另外一个层面讲，合作机制也是有效激活参与治理的多元主体活力的重要工具。在基层治理实践中，存在“弱治理”和“强治理”两种类型治理任务，无论何种类型治理任务都会镶嵌在一定的治理情景之中。“所谓治理情境，是指治理行动所处的具体境况，包括条件是否成熟、资源是否充足、环境是否友好等。”治理主体对治理情景的选择性回应往往造成治理主体行为的多元化，这其中包含着治理主体回应态度的积极与否。作为治理情景转化为治理效能的重要载体，合作机制具有塑造治理主体行为的功能，直接影响治理主体的参与活力。综上所述，有效的统合治理还倚重一个促成多元治理主体合作行动的合作机制。

　　三、党建联建对于基层党组织的统合

　　在基层治理实践中，为了应对科层治理派生出来的自身难以克服的碎片化流弊，形成有利于促进基层治理的合作行动，最大化整合有限的治理资源，政府多部门联合，甚至是将市场主体或社会组织积极引入到基层治理实践中来，成为基层治理的关键行动者。这既是基层治理共同体的主要形式，也是竞逐基层治理效能的重要途径。但是，政府、市场主体、社会组织三者在治理过程中的地位有着明显不同，即使同为政府组成部门，不同部门的重要程度也有着细微差别。政府、市场主体、社会组织在基层治理实践中的地位差异，容易降低多元治理主体间的联结强度。即使在满足治理中心能够动员多元主体以及多元主体的意愿能够得到实现等条件情况下，松散的联结关系也极有可能导致治理共同体结构性脱耦，最终稀释共同体治理的整体效能，抑或造成共同体治理的失败。

　　虽然基层党组织结对联建不是为了回应基层治理实践中可能存在的治理结构问题，但它客观上又潜在地构建了一个有别于过往的治理结构，即基层党组织成为该结构中的重要组织节点，这也正是党建联建统合基层党组织的深远意义。从S省党建联建的创新实践过程来看，党建联建对于基层党组织的统合主要依靠两个较为有效的载体，这两个载体从实质上推动着基层党组织间的联结更加紧密，促成以基层党组织为治理主体的治理共同体，作为基层治理的一个重要治理单元，开展自主性合作治理。首先，党建是党建联建统合基层党组织的基础性载体。 “ 我们最初进行结对，主要考虑的是进行联合党建，丰富党建的组织形式，其他的也没有想那么多”(访谈编号：22D02)。 恰如受访者所言， S 省的基层党组织结对联建的最初动机就是进行联合开展基层党建，这也刚好对党建联建概念作了一个字面上的解释。顾名思义，党建联建的本意就是不同的基层党组织以结对的形式联合开展党建工作。长期以来，基层党组织一般以单位为基本单元开展党建工作，形成了基层党建单位化的稳固模式，S省的基层党建工作状况也基本类似。党的十八大以来， S 省的各个地市及其基层党组织积极创新基层党建工作，尝试突破单位制限制，以组织方式创新开展跨单位的党建联建活动。C市较早开展联合党建的是Y党建联建，开展联合党建的初步构想来自联建成员负责人的会后交流。在第一次成功联合党建后，双方负责人拟定、签署了联建协议，建立轮值主席制度，约定定期开展联合党建。从此，两家基层党组织在联建协议的规制下将诸如理论学习、主题活动等党建活动以制度化的方式固定下来。经过几年的探索实践，C市参与党建联建的基层党组织如今广泛覆盖了党政机关、事业单位、农村、街道社区、学校、企业、社会组织、科研院所以及其他基层组织。有党建联建成员在访谈中表示，“党建联建将我们两家单位的距离拉近了，党员从之前的陌生变为相互熟悉了，在党员的建议下，两家单位还一同举办了工会活动，如今就好像在一个大家庭里”(访谈编码： 22D05)。党建联建将隶属于不同单位的基层党组织重新联结起来，推动着它们从“散居”状态联结成为一个个跨行业、跨地域、跨组织隶属的联建党组织。与其他的“跨界联盟”不同，基层党组织联结不属于竞争性结盟，而是一个相互协作的合作模式，该模式致力于在基层党建上采取共同行动。从这个意义上讲，基层党组织的同质性有助于淡化不同性质单位之间的身份差异、地位差异，而且不同的基层党组织之间在宗旨意识、价值准则、参与目标上都是高度一致的，这些都可以极大地强化联建成员间的联结强度。党建联建一旦被嵌入到基层治理实践中，联建成员间的高强度联结对于提升基层治理效能的作用是显而易见的。

　　其次，业务合作是党建联建统合基层党组织的关键性载体。在党建联建取得明显成效后，有些联建党组织开始拓展合作内容，特别是在自上而下有组织地动员党建联建的地区，会把目光更多地转向党建以外的业务合作。 “ 除了党建联建外，我们积极推动联建单位开展有利于促进当地经济发展或者社会稳定的一些合作，把合作范围再扩大一点，凡是能够充分发挥各自资源优势，对基层治理有益的，都可以合作”(访谈编码：21L04)。有些县市还出台党建联建责任清单制度、重大项目共推制度，试图通过制度来引导、规范联建成员开展业务合作。业务合作在基层卓有成效的拓展性探索，推动着S 省从省级层面出台政策引导企业党组织和农村党组织联合开展党建。引导企业党组织和农村党组织结对联建，实际上就寄寓了业务合作的厚望。就此而言，开展其他形式的业务合作已经变为党建联建统合基层党组织的重要途径。所谓业务合作，是指基层党组织以党建联建为统领，围绕经济社会发展中的一些重要议题，与其他基层党组织共同开展各种形式的互利合作。 M 市是党建联建开展业务合作比较活跃的一个地市。如省内其他地市，M市的党建联建成员来源广泛，有机关党组织、农村党组织、企业党组织等，这些党组织多数与不同类型组织的党组织结对联建。比如，在城市街区，来自社区、物业公司、律所等的基层党组织结对，在联建协议框架下充分发挥各自优势，共同参与社区治理。在农村地区，脱贫攻坚、共同富裕等致富实践是党建联建统合基层党组织的主要场域，联建成员单位以促进乡村富裕为目标，通过结对帮扶、共谋发展、合作经营等多种形式，开展业务合作。业务合作将基层党组织统领的不同单位深度联结起来，这种党组织统领下的业务合作很大程度上提升了党建联建内部结构的耦合度，促进多元主体在治理功能上的嵌入与互补。

　　四、党建联建对于合作机制的创新

　　党建联建的实质是合作行动，也就是围绕共同目标而形成的基层党组织的合作行动策略。合作行动的过程中，党建联建在促使基层党组织作为治理主体嵌入基层治理实践的同时，以基层党组织为引领形成了集中力量办大事的多元合作机制。

　　党建联建相当程度地被寄寓着在科层制之外构建一种类似临时性议事协调机构的跨部门的横向合作机制。从实践来看，跨部门的横向合作较难避免部门之间的绩效竞逐，尤其是在同质部门之间。党建联建则不同，它的最突出特征之一就是联建成员在优势资源上各有特色，可以形成联建成员在合作治理过程中优势互补的格局，某种程度上也可以说，党建联建实际是一个优势互补型共同体。正是由于联建成员所拥有的资源优势不尽相同，联建成员参与联合党建和业务合作的形式也就不同，这样就造成党建联建内部并没有形成一个相对统一的合作机制，相反，不同类型的党建联建在合作机制上存在较大的差异。S省党建联建内部较为典型的合作机制主要有业务指导、人员委派、信息共享、技术帮扶、劳动力吸纳等，恰恰就是这些具有显著差异性的合作机制形塑了基层治理效能得以新提升的巨大空间。

　　A党建联建是H市众多党建联建中比较典型的一个，该党建联建由一所高校、一家银行、七个行政村、一家企业的基层党组织结对而成，规模之大可以谓之为枢纽型党建联建。G村是七个行政村中旅游资源最为丰富的一个村，有着全国美丽宜居村庄的美誉。包含G村在内的七个行政村在实现高质量跨越式发展上，遭遇了一些难以逾越的障碍，比如村民经营资金短缺、劳动力剩余、周边村庄开发建设同质化严重等等。为了突破障碍制约，在属地街道的协助下，2018年 3月七个行政村共同和来自高校、银行、企业的党组织签署协议，成立了A党建联建。

　　在党建联建成立之前，七个行政村面临最大的问题就是村民致富遇到资金短缺问题。党建联建成立后，在联建党组织的统领下，作为联建成员的银行，积极发挥自身优势，在第一时间选派精干党员下沉到村，对农户逐一进行评级授信，普惠走访，以及向村民宣传金融知识，指导村民如何使用金融杠杆。有受访村民表示，“银行的专业指导与资金帮扶，解决了我们的燃眉之急，让我们懂得了更多的金融知识”(访谈编码：21M03)。银行对村民业务上的指导，是党建联建的一个重要合作机制。该机制一般采取党员下沉的方式，对其他联建成员开展业务指导、帮扶救助、发展谋划或党组织建设等事务。

　　人员委派是A党建联建成员间开展合作的一个重要机制。所谓人员委派，即联建党组织根据实际需要，从联建成员中抽调人员，派驻到其他联建成员单位，提供指导、帮扶工作，或者进行业务学习。人员委派分为双向委派和单向委派两种类型。人员委派是联建成员间“帮带”的一种有效机制。党建联建本身富含了相互帮扶的意蕴，联建成员间的相互帮带也自然成为党建联建的潜在动因，这一点突出体现在七个行政村上。在七个行政村中，G村发展最好，是典型的强村，于是理所当然成为其他六个行政村的帮带者，帮带的主要方式为人员委派：一是G 村选派一名村干部到其他行政村，分别担任兴村名师或村支部委员，开展不定期的村务指导，来提升村务治理水平，赋能村务治理；二是其他行政村选派一名村干部不定期地列席G 村村两委会议，沉浸式学习G 村的村务治理经验。

　　“我们在发展中还面临一个很重要的问题，大家都想把经济搞好，让老百姓致富，但是周边村庄同质化竞争严重，我们村建了一个田园综合体，附近村也学着建设，结果收益都不是很好”(访谈编码：21D06)。如同商业领域，在乡村振兴专项治理领域开发建设同质化现象也同样存在。A党建联建成立以后，建立了联建成员内部信息共享机制，由联建党组织牵头组织，在每个行政村的产业布局意向形成初期，就通过联席会议或者联系专员率先与联建成员分享有关信息。除此之外，党建联建成员也会在农产品购需信息、政务信息等多个方面保持着密切沟通。信息共享以“重点”和“普遍”为基本原则。“重点”要求所有可能涉及其他联建成员攸关利益的事项务必共享，“普遍”则要求联建成员及时分享可能为其他成员带来收益的价值信息。

　　A党建联建对于基层治理的重要意义还在于联建成员可以通过彼此帮扶，实现更加有效的治理。“缺乏有经验的管理人员，一直是困扰我们公司的一个老大难。党建联建成立后，只要我们遇到管理上的问题，都可以直接联系高校老师来给我们现场指导”(访谈编码：21Q01)。 党建联建创设的技术帮扶机制，以行动逻辑中的需求导向型组织化为手段，意在通过帮扶联建成员，激发当地的经济社会发展活力。通过党建联建创立的“吹哨—报到”制度，联建成员中的高校利用自身的资源优势，为其他联建成员提供技术咨询、培训技术人才，并以党建联建为载体，各联建成员在技术联合、管理技术等方面进行广泛合作，甚至还拓展到人才联用等深度合作。

　　有效吸纳农村剩余劳动力是A党建联建赋能基层治理，提升基层治理效能的直接体现。地方治理往往侧重于经济发展，而推动农村经济发展，不断增加农民收入又是其中的重中之重。已有研究表明，解决农村剩余劳动力问题，将农村剩余劳力转向第二、三产业，是增加农民收入，促进农村经济发展的重要举措。为此，A党建联建创新探索了吸纳剩余劳动力的多种举措。比如，作为联建成员的企业在出现岗位空缺时，优先雇用七个行政村的村民，解决其剩余劳动力难题。党建联建既是基层党建的组织形式创新，又是基层党组织在形式上的一次“组织重构”，它对农村剩余劳动力的吸纳，遵循的是结构逻辑中的村社主体性地位，将村庄整体经济社会发展作为“组织重构”的对象之一，以实现治理有效。

　　H市A党建联建的创新实践说明，以业务指导、人员委派、信息共享、技术帮扶、劳动力吸纳等为代表的合作机制的形成，意味着这些合作机制非常契合基层治理的实践需求，同时也完全符合联建成员的各自需求。从另一角度看，丰富多样的合作机制也充分体现了党建联建这一基层党建的组织方式创新实践具有更为强劲的活力和更为广泛的适用性。就此而言，这些机制可以适应于不同性质的组织，为更多的组织提供可以彼此联结的中间介质。基于这些合作机制，不论是自发性结对还是有组织地自主性结对，党建联建都能够通过厘清参与治理方式、规定资源配置路径，有效激活参与治理的多元主体活力，推动着多元治理主体从结构性耦合转向功能性糅合。

　　五、结论与讨论

　　本文从党建联建的概念出发，建构了统合治理的解释框架。基于对党建联建实地调研的一手资料，本文观察了S省基层党组织开展党建联建的实践进路、实现形式以及形成的组织架构，并在此基础上探讨了党建联建重构基层治理共同体的内在逻辑，意在表明，由基层党组织缔结协议形成的党建联建，是一个具有鲜明的中国特色的党建实践课题，它溢出了传统的党建理论范式，为旨在增强基层党组织活力的基层党建创新拓展了理论视野。更重要的是，以党建联建为统领形成的治理共同体，为基层治理实践提供了有效整合政府、市场与社会等领域的多元主体的全新选择。党建联建充当了“最大公约数”的角色，它更有利于强化具有异质性的基层治理参与主体间的联结，以更加强健的关系纽带增进彼此间合作，实现更为有效的共同体治理。与此同时，党建联建还通过合作机制创新，更大程度上激活了有限的基层治理资源，促进了基层治理参与主体的功能的系统性发挥。

　　如何将多元主体动员和组织起来，并塑造成为一个社会治理共同体，实现有效的治理，是党的十八大以来国家治理的一个突出主题。在此背景下，各种形式的治理共同体纷纷登上实践的舞台，这为基层治理效能的提升注入了全新动能。相较于其他治理共同体，党建联建以基层党组织的联结为载体来统合多元主体参与治理，而且基层党组织的联结进一步超越了单一基层党组织通过动员、嵌入、整合、吸纳等各种机制引领基层治理所造成的资源离散化、行动分割化等局限。尽管党建联建属于基层党建创新，但其所蕴含的促进基层治理效能新提升的功能不应当被忽视，甚至应当在进一步挖掘党建联建促进基层治理的潜能基础上，不断完善党建联建，以便回应基层治理效能得到新提升的实践目标，以及党建联建实践活跃程度高的态势。相较而言，党建联建作为基层党建的新生事物，是一个崭新的实践课题，围绕党建联建而产生的系列问题也亟待得到理论界的回应。党建联建协议的不规范与联建行动中的违约、联结的非正式性与联建实践的可持续性等诸多问题，还需要理论界做进一步的深化研究。哪怕仅就基层治理而言，多成员的党建联建与治理资源配置的优化也是一个值得深入探讨的课题。

作者：浙江社会科学院 魏涛，原载于《中共杭州市委党校学报》2023年第3期。