宋代制度设计的基本特征
赵宋政权的创立者鉴于晚唐、五代中央集权衰微和军阀割据的历史教训，把健全制度建设、改变五代以来法制混乱的局面，作为稳定政局、治理国家的首要任务之一。在沿袭唐代制度的同时，宋统治者做了很多改革和创新，建立起一整套系统的典章制度，这些制度多半从前代嬗变而来，有些则是宋代的发明。太祖、太宗以下，制度在执行中开始暴露出很多弊端，从北宋中期仁宗朝开始就不断有志士贤臣提出改革制度的方案，这其中既包括“庆历新政”“熙宁变法”这样总体性的系统再造，也包括了不计其数的制度微调。最终，宋人在制度设计、制度运行、制度改良方面积累了丰富的实践经验，从而形成了自己的制度架构，并在制度架构的设计原则、运行维护、监察监督、考核评估、反馈调适等方面形成了一整套内在逻辑、价值取向和基本特征。以下就结合具体制度细节作一简单介绍。
(一)崇尚规则，奉行法度
北宋名臣富弼指出：“臣历观自古帝王理天下，未有不以法制为首务。法制立，然后万事有经，而治道可必。”这里所谓的“法制”不仅指司法制度，也指宋代在政治、军事、科举、赋役等诸多领域建立的比较完整的、成文的制度体系。宋太祖曾问宰相赵普：“天下何物最大？”赵普回答说：“道理最大。”太祖屡次称赞赵普的这个观点。“道理”代表了理性和道德，也代表了根据理性和道德形成的一系列制度安排。宋人认为：“天下之法，当与天下共之，有司守之以死。虽天子不得而私也，而后天下之大公立。”法令制度经由皇帝的批准而颁布施行，代表了统治阶级的整体利益，皇帝虽然是最高统治者，也必须自觉地遵守法令制度，不能任性妄为。
这一点在宋代官员选拔制度的执行中体现得特别明显。主管官员选拔的吏部尚书、吏部侍郎完全没有自由裁量权，需要遵循各种琐细的律令格式：“其人之贤否，其事之罪功，其地之远近，其资之先后，其禄之厚薄，其阙之多少，则曰‘是一切有法矣’。”一次，宋孝宗以内批的形式要求赐予某人官职，宰相梁克家认为这一任命违反了现行的选官制度，拒绝执行，孝宗不但没有责怪，反而称赞他：“卿等如此执法，极好。”在宋代政治比较健康、皇帝相对清明的时期，君臣都能严格地崇尚规则、严守法度，使权力在制度的轨道中运行。叶适称之为：“不以刑法御臣下而与臣下共守法。”在不威胁皇权统治的前提下，皇帝与大臣做到了制度面前的平等，这种平等之所以能够成立，根本原因是皇帝也需要运用制度来约束大臣行使权力，从而巩固自己的君主独裁。故有学者认为宋代的皇权政治不是明、清两代的“君主独裁”，而是制度化的“君主独裁制”，即是此意。
(二)制度设计的核心精神保持稳定的延续性
虽然宋代的制度经历了不同时期的多次变革改良，但无论外部环境和内部生态如何变迁，北宋建立之初形成的某些核心精神，在两宋三百年的制度设计、制度运行中始终得到了全面充分的贯彻和始终不渝的秉持坚守。对于这些核心精神，宋人有不同的表述，或称之为“祖宗之法”，或被叶适称为“纪纲”：“纪纲、法度，一事也，法度其细也，纪纲其大也。”“纪纲”是塑造具体制度的原则。
尽管宋人对“祖宗之法”留下了很多相互矛盾的表述，但都认为有两条原则构成了制度体系稳定的精神内核：一是“宽大仁厚”的执政导向，二是“防范矫失”的“纪纲”。
所谓“宽大仁厚”，主要指宋统治者鉴于五代刑法苛酷的弊端，在施行刑法时偏于宽大，特别是优待士大夫、优待读书人。譬如，宋太祖将传统五刑(笞、杖、徒、流、死)中的笞(用荆条鞭笞犯人的臀、背、腿等部位)、杖、徒(监禁)三种刑法，统一以杖刑来执行，大大减轻了犯人的肉体痛苦；而流刑(流放)则被改成了配役刑，犯人得到了更大的人身自由。宋代对死刑的判决也较前代慎重，设置了复杂的上诉、复审、奏谳流程，尽可能地防止死刑冤假错案的发生。优待士大夫，不杀士大夫，更是宋代始终秉持的“祖宗之法”，具体而言就是从俸禄、荫补、礼仪、科举取士等各方面给予士大夫优厚的待遇，一般情况下不判处士大夫死刑，尤其是不根据士大夫的言论判处其死刑。从两宋的实际情况看，虽然出现过士大夫被处死的零星个案，但从总体而言，两宋统治者确实做到了“未尝轻杀一臣下”，宋太宗更是自称：“朕于士大夫无所负矣。”明人王夫之在《宋论》中也不得不承认：“终宋之世，文臣无殴刀之辟。”
“祖宗之法”的第二个核心是“防范矫失”的“纪纲”。顾名思义，“纪纲”就是纪律(规则)的权威性和约束性。有鉴于五代各割据政权更迭频仍，皇权衰微，北宋在建立之初就千方百计地防范重大风险的发生，这些重大风险主要指军阀割据、农民起义、宦官干政、宗室篡位等。为此，有必要通过复杂的制度设计实现权力运行的全过程监督，通过在中央和地方各个层级实行分权，避免某一个职位获得过大的权力。这一点，下文还要专门详细展开论述，此不赘。
在实践中，“宽大仁厚”与“防范矫失”是有机结合在一起的。宋人这样阐述二者的关系：“圣人之治天下固以仁意为本，而其施之于政则必有纪纲法制，截然而不可犯，然后吾之所谓仁意者，得以随事及人而无颓敝不举之处。人之蒙惠于我者，亦得以广博周遍，而无间隔欺蔽之患。”“仁义道德”必须通过制度运行才能转化为实惠和福利，只有通过形成稳定的制度运行(而不是个别人的良好意愿)，才能持续地、全面地惠及百姓。
(三)注重制度运行的全过程监督
宋人认为在权力使用具体落实为制度运行的过程中，要防范出现危及统治基础的重大风险，就必须对制度运行的各个环节、各个职位开展全过程的监督，这一原则被概括为：“事为之制，曲为之防。”
为此，宋代建立了空前周密细致的监察体制。在中央层面，强化了以御史台和谏院为主体的监察机构。前者监察百官的不法行为，也参与司法审核，主导大案要案审判，参与重大决策的讨论，还作为皇帝特派的使者外出履行监察职责。后者主要以劝谏皇帝为主，但在实践中，重点也转移到了监察百官上。宋代台谏不仅机构设置完备，而且得到了较大的言事空间，特许“风闻言事”，可以在全部事实情节调查清楚之前，根据某些线索和迹象公开举报、发起监察；如果最后调查结果表明御史、谏官所言不实，也不会受到惩罚。总体而言，宋代轻易不会加罪负有监察责任的言官，因上奏言事忤逆君心而被判处死刑的情形更是极其罕见。
宋代加强制度运行监督的第二个举措是通过权力分置防止单个机构、单个职位在权力运行中获得不受约束的特权，从而消除可能威胁政权稳定的萌芽。
譬如，为了防止宰相的权力过大，宋初就设置了枢密院这一机构，与宰相的政事堂并列，而专责主管国防军事；还设置了相当于副宰相的参知政事，参与朝廷机密要务，与宰相轮流主导中央行政职能，从而削弱了宰相的权力。又设置主管财政经济事务的综合部门——三司(通管盐铁、度支、户部三个机构)；在唐代，三司长官可由宰相兼任，宋代则完全独立建置三司，将其长官三司使的礼遇、俸禄提高到与参知政事(副宰相)相当的地位，俗称“计相”。三司虽然在宋神宗元丰官职改革中被废除，但后起的总领所等机构，以及皇帝的私人金库(左藏库)，都独立于宰相的领导之外，而直接向皇帝负责，导致宰相始终不能完整地主导财政经济事务的决策。
除了枢密院、三司等直接向皇帝负责的机构外，还有御史台、审官院、审刑院、谏院等机构也直属于皇帝，它们各司其职，相互牵制，有力地防止了宰相擅权，避免了对皇权的威胁。
为了尽可能减少决策失误，宋代继承了唐代中书省草拟诏书、门下省审核、尚书省执行的三省制度，并在此基础上增加了封还录黄(封还词头)的监督环节，即负责起草诏书的中书舍人(或翰林学士)接到命令后，认为诏书内容不合理、不合法，可以拒绝起草诏书。这一监督环节在唐代三省制度中是没有的。
在地方行政体系中，宋代在州一级设置通判，其地位虽然是知州的副手，但专责管理财政事务，知州不得过问，从而防范了知州权力过大。宋代在州、县两级政区之上还设置了路，统辖若干个州，又在路一级设置了安抚使司(军事)、转运使司(财政)、提点刑狱公事(司法)、提举常平司(管理常平仓或茶、盐专卖)等监察机构，各自履行单一职能，通过巡历、考课等形式对州县展开制度性监察。
在科举取士领域，宋代也对唐代科举制度进行了一系列重大改革，禁止知贡举的大臣与新科进士结成座主、门生关系，防止滋生人身依附关系；对高级官员的子弟施行复试，防止作弊；对考官施行“锁宿”制度(考试期间被隔离封闭于考场)中，设置多名权知贡举、同知贡举(即科举考试的最高主考官)，相互监督，防范个别知贡举的大臣徇私舞弊；对试卷的判读评分，施行封弥(匿去考生实名)、誊录(重新抄录考卷使考官无法辨认考生笔迹)。这些监督措施的实施，大大提高了宋代科举考试的公平、公开、公正程度，在很大程度上实现了排除门第背景的干扰而“一切以程文为去留”的目的。
(四)评估制度利弊得失，开展变法改革
庞大复杂的制度体系建立起来后，在施行过程中必然出现种种弊端和不足，宋人在不同历史节点进行了自觉或被动的制度调整乃至全面改革。最著名的两次大规模变法都发生在北宋，即“庆历新政”和“熙宁变法”。
1.庆历新政
由范仲淹主导的“庆历新政”，其改革措施由十个方面组成，广泛涉及选官制度、科举制度、教育制度、赋役制度、公田制度、劝农制度、军事制度等领域，是一次具有鲜明价值导向和成熟顶层设计的体系性改革。遗憾的是，由于触及各方面的既得利益，这次改革持续时间不长(仁宗庆历三年至四年，即1043—1044年)，很多改革举措未来得及执行，就以范仲淹等人离开朝廷而告中辍。尽管如此，改革的部分成果仍然保留了下来，在某些领域推动了意义深远的制度变革。譬如，新政减少了各级官员荫补亲属的数量，强调荫补子弟必须经过考试的规定，从而在一定程度上限制了荫补入仕的人数，提高了荫补入仕官员的素质。譬如，新政对科举考试(主要是进士科考试)的科目和考察内容进行了重大调整，从考察诗赋为主转向考察经义(解释儒家经典义理的论文)和策论(对历代史事人物或当前时政提出意见和主张的论文)。又譬如，新政正式建立了中央的太学，拨给教育经费和办学场所，改良了教学内容和教学方法；大力鼓励州县广建学校，大大推动了社会教育文化水平的提高。
2.熙宁变法
与“庆历新政”相比，由王安石发起、得到宋神宗始终支持的“熙宁变法”是规模更大、成果更大、历史影响更加深远的整体制度改革。这次变法自神宗熙宁二年(1069)开始延续到了元丰八年(1085)，其主要改革措施大多得到了贯彻落实。虽然在宋神宗去世后，统治集团发生了一系列政治斗争，这次变法的各项措施被不同程度地废止、削弱或修正，但仍有相当一部分成果被保留了下来，不但对南宋，而且对元、明、清三代都产生了深远的影响。
“熙宁变法”(包括神宗元丰年间推出的一系列改革措施)的制度改革由“富国”“强兵”“兴文”三个板块组成。在“富国”方面，推出一系列举措：推行免役法，允许农民缴纳货币免除徭役，释放了农民的人身自由，顺应了商品经济发展的历史趋势，因此虽一度被废，但直到南宋仍在很多区域继续执行；推行青苗法，由官方向青黄不接的农民贷款，南宋时此法仍在局部地区执行；推行农田水利法，奖励各地兴修水利，对宋代农业生产的发展起到了一定的推动作用，故南宋仍推行类似的措施；推行方田均税法，每年由地方官员丈量土地，从而平均税负，避免地主豪强隐瞒田产，此法虽然被废，但南宋多次举行相近性质的“经界”。在“强兵”方面，推行“置将法”(将兵法)，由固定的将官训练、指挥军队，从而克服北宋前期“兵不知将，将不知兵”的弊端，此法在南宋继续执行；还新设了军器监这一主管武器装备研发制造的机构，并在南宋也被继续保留。“熙宁变法”的“兴文”举措，主要是“三舍法”和科举制度改革。“三舍法”旨在将太学生分成外舍、内舍、上舍三个单元，学生通过例行考试，优者“升舍”，最优秀的上舍生直接授官或取得参加科举省试资格，此法虽一度被废，但迄南宋灭亡始终执行。科举制度改革，主要是从熙宁三年(1070)起，科举考试彻底停止考核诗赋、以背诵为主的帖经和墨义，只考经义、策、论，并增加《论语》《孟子》为必考的“小经”。这一改革虽然经历了很多反复(如南宋在进士科中设置了诗赋和经义并行两种类型的考试)，但历史影响极其深远，奠定了元、明、清三代科举考试的基本制度框架。
总体而言，宋代的大规模改革变法集中在北宋，南宋则只是一些局部的制度改革举措(譬如宰相制度改革)，规模和力度逊于北宋。但无论是北宋还是南宋，这些制度改革都体现了宋代士大夫怀着天下为己任的抱负，勇于通过制度改革将儒家的价值理念贯彻落实于现实政治之中，表现出巨大的道德勇气和进取精神。
(五)以浙学为代表的制度之学研究蔚然成风
宋人高度重视研究制度、研究制度史。无论是官方还是私人，都重视整理汇编本朝的制度沿革、重视及时总结制度施行的得失利弊，注重通过史学研究从历代制度变迁中汲取智慧，并自觉运用于当代制度改革中。
在官方层面，宋代建立了成熟稳定的制度汇编体制——“会要”编修体例。宋代在秘书省下设置专门的编修机构“会要所”，每朝都调集大量文书档案，将本朝已经颁行的典章制度分门别类，按照时间先后，聚焦制度变迁细节和朝野上下对制度运行的意见，系统地收录在一起，从而巩固了制度的权威性和稳定性，也成为后世制度研究的史料宝库。两宋先后修纂了16部“会要”(北宋3部，南宋13部)，其中南宋孝宗、宁宗两朝就三次编修“会要”，反映了这两朝制度变革的频繁，也反映了宋代统治者对制度整理汇编的高度重视。此外，宋代官方还大量编纂各类记载制度的单行著作“政书”“礼书”，现存的如南宋的《中兴礼书》《庆元条法事类》《吏部条法(残本)》等，都是按照门类分别记载制度变迁的文献。
在民间，对历代制度和本朝制度的学术研究也蔚然成风。南宋浙东学派在吕祖谦的带领下都重视研究制度史，永嘉学派代表人物叶适称之为可以“付之实用”的“制度新学”，相关代表著作有吕祖谦《历代制度详说》和陈傅良《历代兵制》《皇朝财赋兵防秩官志稿》等。除了南宋浙东学派的“制度新学”外，宋代学者重视编纂制度专史著作，这一类著作由唐代杜佑《通典》发端，专就历代典章制度，分门别类地、系统全面而又概括地编撰史料。宋代学者在这方面成就最高、影响最大的是被列入“十通”的郑樵《通志》、马端临《文献通考》。
郑樵(1104—1162)《通志》共200卷，其精华在于《二十略》，即从二十个门类记载社会史、学术史、风土人情的资料，其中属于制度史范畴的有《地理略》《礼略》《谥略》《职官略》《刑法略》《选举略》《乐略》《食货略》《器服略》九个门类。郑樵说：“百代之宪章，学者之能事，尽于此矣！”通过裁剪搜集史料，提出自己的独创观点，为历代制度得失勾勒出一幅整体图景。梁启超赞之为：“二十略，以论断为主，以记述为辅，实为中国史界放一光明也。”
马端临(1254—1323)《文献通考》共二十门(即二十四《考》)，合计348卷。此书在编纂中分成“文”“献”“注”三级记述，分别对应史实叙述、前人议论、马氏自注。这种体例是他的原创，对后世目录学、文献学影响深远。由于体例合理、体量巨大、搜罗史料广泛，《文献通考》成为宋代制度研究的重要史料来源，马氏在书中对制度变迁得失的点评也受到后世史学家的高度重视，成为“十通”中学术成就最高的一部。
作者：浙江省社会科学院 王宇 (原载《宋韵文化简读》，浙江人民出版社，2021年12月)
