加快形成城乡经济社会发展一体化新格局

　　时政解读

　　进入新世纪新阶段，我国工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化正以前所未有的深度和广度快速推进。近年来，中央采取了一系列推进统筹城乡发展的政策，农村民生状况明显改善。但城乡二元经济结构以及由此造成的深层次矛盾依然突出。我国农业和农村发展长期滞后的格局并没有根本改变。城乡二元经济结构以及由此造成的深层次矛盾依然突出。

　　一、城乡发展仍存在较大差距

　　(1)城乡居民收入相对差距和绝对差距逐年扩大

　　城乡居民经济利益的核心是收入问题。国家实行的一系列强农惠农政策，使粮食连续6年丰收，农民持续增收。但城乡居民收入差距却逐年扩大。2004年城乡居民收入比为3.21∶1，2008年扩大到3.31∶1，收入差距达到11020元。2009年，城市居民的收入增长10%左右，远高于农民人均纯收入6%的增长。如果把城市居民收入中一些非货币因素，如住房、教育、医疗、社会保障等各种社会福利考虑在内，城乡居民的收入差距可能更高。这些说明，增加农民收入，缩小城乡居民收入差距的任务仍很艰巨。

　　(2)城乡社会保障、社会基本公共服务均等化程度不高

　　长期以来，我国公共服务明显向城市居民倾斜，城市中交通、通讯、教育、文化、卫生等基础设施几乎完全由国家财政投入，基础设施建设水平和服务水平相对农村要高得多；而农村中的教育和基础设施，国家的投入则相当有限，有相当一部分要由农民自己来负担。近年来，虽然国家加大了对农村交通、通讯、教育、文化、卫生等基础设施建设的投入，明显提高了农村公共服务水平，但长期形成的城乡公共服务的二元结构并没有从根本上得到改变，教育、医疗、文化等社会事业城乡发展不均衡、公共资源配置不均等现象突出。

　　以浙江省城乡教育投入为例，2006年浙江省普通初中生均教育城乡投入分别为7391.9元、5632.6元，相差1759.3元；普通小学生均教育城乡投入分别为5091.9元、4133.3元，相差958.6元。城乡义务教育投入的不均衡还导致城乡教师待遇差距明显，农村优秀教师流失严重，农村学校的校舍、电脑、图书馆等硬件较落后等不利影响。

　　(3)城乡投资的差距越来越大

　　从固定资产投资来看，城乡投资的差距越来越大。以浙江省为例，2000年农村投资为718.7亿元，占全社会投资的比重31.7%，与当时的城镇投资相差829.8亿元，比重相差36.6个百分点。2008年农村投资与城镇投资相差3779.20亿元,占全社会投资的比重差距为40.54个百分点,差距有所缩小，但仍未降到2000年的水平。

　　(4)农民市民化还存在很多障碍，社会整合程度低

　　尽管户籍政策经过不断调整，其社会功能已大大削弱，但依附在户籍上的其他功能仍未完全消除。户籍制度实质上是限制农民自由进入城市的制度。实际上，农民工是一个特殊而又独立的群体，已构成一个相对独立的社会结构单元与社会管理单位，从而成为已有社会二元结构之外的第三元，我国社会的二元结构由此演变为三元结构，必将对我国经济社会的稳定和健康发展带来不利影响。

　　二、要打破城乡体制壁垒

　　我国农业和农村发展长期滞后，根本原因在于由城乡二元经济结构所派生的经济社会管理体制尚未打破，我国城乡统一的大市场尚未形成，城乡之间土地流转、资本流动、就业转移、人才交流、技术转让等要素流动还很不充分，既受到农村基础设施落后的制约，更突出的问题是存在着体制障碍。城乡之间的体制壁垒，降低了资源配置效率。因此，加快建立逐步改变城乡二元经济结构的体制，实施工业反哺农业、城市支持农业的方针，是推进我国农业现代化的当务之急。农业是弱势产业，任何国家的农业现代化都不可能仅仅依靠农民自身的力量，政府要对农业进行支持和保护是已经实现了农业现代化国家的普遍做法。党的十六大以来，中央采取了一系列重大措施，具有我国特点的以工促农、以城带乡的长效机制正在形成。但我国的农业支持保护体系还很不健全。由此可见，进一步破除城乡分割体制，加快形成以工补农、以城带乡机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局是优化中国特色农业现代化道路的体制和政策环境的重要任务。

　　三、加大统筹城乡发展力度，形成城乡一体化新格局

　　1号文件指出，当前我国农业的开放度不断提高，城乡经济的关联度显著增强，气候变化对农业生产的影响日益加大，农业农村发展的有利条件和积极因素在积累增多，各种传统和非传统的挑战也在叠加凸显。面对复杂多变的发展环境，需要用统筹城乡发展的途径，解决“三农”发展遇到的新问题。要求我们用更宽广的视野，在统筹城乡的背景下，坚持以工促农、以城带乡的方针，扎实推进农村的改革和发展。

　　(1)强力推动资源要素向农村配置

　　第一，继续加大国家对农业农村的投入力度。2006～2009年中央对“三农”的投入资金3年来已经翻了一番。今年的一号文件除了继续提高投入总量，还明确提出了提高比例的要求，并提出“三个优先”，即财政支出、预算内固定资产投资、土地出让收益都要优先支持农业和农村发展。

　　第二，破解农村金融难题。农村金融问题一直以来是阻碍农村经济活力的桎梏。城乡金融资源配置严重失衡，农村金融服务严重不足，已成为制约农村发展的一大瓶颈。为此，要制定切实可行的改革措施，继续推进农村金融体制改革创新。

　　第三，积极引导社会资源投向农业农村。各部门各行业要主动服务“三农”，在制定规划、安排项目、增加资金方面切实向农村倾斜。大中城市要发挥对农村的辐射带动作用。鼓励各种社会力量开展与乡村结对帮扶，参与农村产业发展和公共设施建设。

　　(2)加快改善农村民生，缩小城乡公共事业发展差距

　　第一，农村公共服务体系建设要突出均衡优质，满足农民群众新需求。要主动顺应群众在文化、医疗、卫生等公共服务方面的需求从生存型向发展型转变的新趋势，加快农村公共服务从均等向优质发展。加快优质教育资源向农村拓展延伸。

　　第二，努力促进农民就业创业。这是促进农民增收的重要举措。文件指出，要建立覆盖城乡的公共就业服务体系，积极开展农业生产技术和农民务工技能培训，完善促进创业带动就业的政策措施，将农民工返乡创业和农民就地就近创业纳入政策扶持范围。逐步实施农村新成长劳动力免费劳动预备制培训。

　　(3)推进城镇化发展的制度创新

　　深化户籍制度改革，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益。这是1号文件提出的推进城镇化发展的重要制度创新。

　　城乡分割的户籍制度是城乡二元结构体制的制度基础。目前全国许多地方户籍制度的改革,更多的是属于取消形式上的户籍歧视，仅仅在户籍登记上体现城乡统一，取消依托在户籍身份上所产生的一系列差别待遇则进展甚慢。推进城镇化发展的制度创新，必须将依附在户籍制度上不合理的制度规定剥离出去，赋予进城农民与城镇居民同等的权利和利益。为此，文件提出：促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益。提出要多渠道多形式改善农民工居住条件，鼓励有条件的城市将有稳定职业并在城市居住一定年限的农民工逐步纳入城镇住房保障体系。健全农民工社会保障制度，将与企业建立稳定劳动关系的农民工纳入城镇职工基本医疗保险，抓紧落实包括农民工在内的城镇企业职工基本养老保险关系转移接续办法。落实以公办学校为主、以输入地为主解决好农民工子女入学问题的政策。采取有针对性的措施，着力解决新生代农民工问题。

  作者：浙江省社会科学院 闻海燕，原文刊载于《中国乡村发现网》，2012年1月11日。